Конечно, и строили, и строят. Но не для "народа", понятно же. А для "рабочей смены", как было объяснено выше. Ещё есть тема, когда имеются места для массового пребывания людей, и в которых планируется временное размещение при ЧС. - стадионы, концертные залы, метрополитен, и тд и тп. Там рационально и разумно строить ЗС. И ещё немало подобного. А общий мотив такой, что ЗС если уж строить, то либо лёгкое укрытие, либо серьёзно защищённое, по высоким категориям, сооружение, с техническими системами жизнеобеспечения, разведки, связи... Таких сооружений всегда будет немного и далеко не для всех. Кто не вхож - тому только эвакуация, что в общем-то и неплохо, при должном планировании, организации и обеспечении.